〔內容提要〕從土地產(chǎn)權、管理體制、經(jīng)濟基礎、思想觀念等方面對深圳村鎮(zhèn)建設中存在問題的原因進行探尋，并提出應對策略。

    〔關鍵詞〕村鎮(zhèn)建設問題 原因 策略特區(qū)管理線將深圳全市在空間上分為兩部分，管理線以內為深圳經(jīng)濟特區(qū)，管理線以外又分為寶安區(qū)和龍崗區(qū)。深圳村鎮(zhèn)建設問題主要集中在特區(qū)外，毗鄰經(jīng)濟特區(qū)的特殊地理區(qū)位使特區(qū)外村鎮(zhèn)建設問題與國內其它地區(qū)相比有其特色，本文將對深圳村鎮(zhèn)建設中存在問題的原因進行探尋，在此基礎上提出應對策略。

    一。深圳村鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀問題十幾年的村鎮(zhèn)建設使特區(qū)外農村面貌發(fā)生了深刻變化，人民生活和居住條件也因此有了極大改善，但村鎮(zhèn)建設中存在的問題也很突出，集中體現(xiàn)在土地開發(fā)的低水平無序擴張與失控。

    隨著市場經(jīng)濟體制的初步建立和土地市場的形成，特區(qū)外圍農民對于土地的價值有了新的認識。數(shù)千年來所形成的根深蒂固的“土地依戀情結”在內容上發(fā)生了根本性的變化——傳統(tǒng)農民歷來固守和崇拜的土地的農業(yè)價值已經(jīng)被土地商品化帶來的巨額的現(xiàn)實利潤所取代。隨著城市化的逐漸擴展和延伸，各鎮(zhèn)各村的農民對土地開發(fā)傾注了前所未有的熱情。村民熱衷于興建住宅，農村集體經(jīng)濟組織忙于開發(fā)工業(yè)用地，區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府也忙于開發(fā)其中心區(qū)。據(jù)布吉鎮(zhèn)調查，興建住宅最多的農戶擁有6棟私宅，這顯然遠遠超出了家庭居住的需求，主要轉向以房屋出租贏利為目的。由于區(qū)、鎮(zhèn)、村多級建設，缺乏統(tǒng)一的組織和管理，在局部利益的驅動下超前提取土地效益，致使建設規(guī)模不斷低水平重復擴張，并造成已開發(fā)土地的大量閑置。截止1996年底，深圳市共有各類已推未建土地178平方公里，大部分位于特區(qū)外，其中龍崗區(qū)推平未建土地達81平方公里，約相當于其建成區(qū)面積的80%.寶安區(qū)推平未建土地則高達73平方公里，相當于其同期出讓土地的3倍多。雖然深圳市政府于1993年制定了《深圳市寶安、龍崗區(qū)規(guī)劃國土管理暫行辦法》（深府「1993」283號文），對鄉(xiāng)村非農建設進行規(guī)范和控制，但由于建設速度過快，再加上特區(qū)外圍地區(qū)規(guī)劃建設管理力量相對薄弱，鄉(xiāng)村建設的無序擴張未能得到有力的控制。

    與建設規(guī)模不斷擴展形成鮮明對照的是，同人民生活息息相關的公共配套服務設施和市政基礎設施卻未能得到相應的關注，村鎮(zhèn)建設環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平相比，也有較大的差距。

    二。產(chǎn)生問題的原因探析村鎮(zhèn)建設是一個受諸多因素影響的，國家、集體和個人利益不斷調整的歷史過程。上述一系列問題的產(chǎn)生既受土地開發(fā)利用過程中復雜的內部矛盾制約，也受各種外部因素的影響。具體可從以下幾個方面分析：

    （一）模糊的土地產(chǎn)權是問題產(chǎn)生的根本原因土地是一種稀缺資源，又是一種特殊財產(chǎn)，土地產(chǎn)權制度有著豐富的內涵，具體包括：1.土地所有權制度；2.土地利用方式和利用權力的運用及限制；3.有關土地權力產(chǎn)生、轉移、消滅的辦法和規(guī)定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理權限及制度。

    特區(qū)外土地所有制是集體所有制和國家所有制并存，除區(qū)政府所在地和個別開發(fā)區(qū)土地為國家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村為基本單位的集體所有制土地。目前我國對國家所制土地產(chǎn)權有著較為明確的規(guī)定，而對集體所有制土地的規(guī)定則較為模糊，具體表現(xiàn)在有關集體所有土地的計劃管理權、規(guī)劃管理權、行政管理權、地籍地政管理權、經(jīng)營管理權以及與土地密切相關的房屋和建筑物管理權等方面的規(guī)定，存在著權力界定不清、職能交叉的問題，這是導致村鎮(zhèn)建設和土地開發(fā)低水平無序擴張的根本原因。

    （二）以村為單位的管理體制是問題產(chǎn)生的體制基礎目前實行的規(guī)劃國土三級垂直管理體制為加強村鎮(zhèn)建設管理作出了巨大努力，取得了明顯的成績。但從特區(qū)外的村鎮(zhèn)建設現(xiàn)狀來看，應該清醒地認識到，規(guī)劃國土的管理機構，特別是各規(guī)劃國土管理所的工作仍處于十分被動的局面。他們一方面要按照國家、省、市的法律法規(guī)政策的精神和市委市政府提出的建設現(xiàn)代化國際性城市的要求，嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃，另一方面各鎮(zhèn)、村以及村民仍能通過鎮(zhèn)屬城建辦等途徑“辦理”有關手續(xù)，甚至根本不辦理任何手續(xù)自行建設，規(guī)劃國土管理部門的規(guī)范化管理往往成為影響和阻礙村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的眾矢之的。

    農村集體經(jīng)濟組織是以發(fā)展集體經(jīng)濟為其基本宗旨的經(jīng)濟實體，是鎮(zhèn)、村廠房、各種基礎設施、公共設施建設的主要投資、籌資和建設者，實際上對集體所有土地擁有直接的決策權和管理權，但由于農村集體經(jīng)濟組織的領導者均來自村民，血緣、族姓相維系的關系使他們總是把村民的利益放在決策考慮的優(yōu)先地位。他們往往是實施規(guī)劃的主要阻力源、違章用地和建筑的首要責任人和受益者。而具有諷刺意味的是，集體所有土地開發(fā)建設的策劃、實施、收益、分配和相當大的管理權恰恰就集中在他們手中。

    應該說，目前這種以村為單位的土地開發(fā)模式，有其發(fā)展的必然性，在我市村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的初期，也無疑取得了巨大成功，但我市的社會經(jīng)濟發(fā)展村鎮(zhèn)建設已進入了一個新的階段，如果仍然維持目前這種各顯神通式的村級無序開發(fā)建設機制，把營造起碼的城市環(huán)境完全依賴于數(shù)百位“村長”個人的規(guī)劃意識和法制意識，是很不現(xiàn)實的。

    （三）“三來一補”經(jīng)濟發(fā)展模式是問題產(chǎn)生的經(jīng)濟根源以“三來一補”工業(yè)為主導的經(jīng)濟發(fā)展對特區(qū)外圍的快速城市化起到了重要的推動作用，但也產(chǎn)生了許多始料未及的負面影響，其中最為顯著的是它從經(jīng)濟發(fā)展模式方面導致村鎮(zhèn)建設低水平無序擴張，具體表現(xiàn)在兩個方面：一方面，它是土地開發(fā)低水平無序擴張的經(jīng)濟根源。“三來一補”工業(yè)項目是一種“定單式”項目，其特點是項目的時效性、機動性很強，因此，“三來一補”企業(yè)大多不會自己征地建廠房，一是時間周期太長，二是在收益不確定的情況下，大量投資在廠房上缺乏經(jīng)濟效益保障�！叭齺硪谎a”經(jīng)濟發(fā)展模式導致鎮(zhèn)、村及農村集體經(jīng)濟組織以土地出租或建標準廠房出租來迎合其用地需求，造成土地利用跟著工業(yè)項目走，規(guī)劃遷就項目的被動局面，這是造成土地開發(fā)無序擴張的經(jīng)濟根源，也是土地利用以工業(yè)區(qū)開發(fā)為中心的一個重要原因。

    另一方面，是違章私房大量存在的市場基礎�！叭齺硪谎a”工業(yè)的發(fā)展導致大量外來勞動力的進入，在政府未提供足夠臨時安置區(qū)的情況下，農民建私房出租就有了充足的市場需求，也成為解決外來勞力居住的重要手段。在監(jiān)管不力的情況下，大量違章私房就涌現(xiàn)出來。

    （四）鄉(xiāng)土意識是問題產(chǎn)生的觀念導向思想觀念的轉變遠遠落后于農村城市化進程，從鎮(zhèn)、村、集體經(jīng)濟組織領導到一般村民仍固執(zhí)地認為土地是他們的祖?zhèn)骰鶚I(yè)，他們理所當然地擁有集體土地的所有權、使用權和收益權，因而才會在經(jīng)濟利益的驅動下，肆無忌憚地大建私房，過度提取土地收益。各級政府和有關部門也懷著對農村特殊而復雜的心態(tài)，在政策制定和實施中對農村集體經(jīng)濟組織和農民一再遷就、退讓，致使土地違法違章開發(fā)之風愈演愈烈。

    三。村鎮(zhèn)建設與管理的應對策略應當看到，村鎮(zhèn)建設中存在的問題不僅僅是一個土地管理與規(guī)劃的問題，同時也是一個社會問題、經(jīng)濟問題、政治問題，其根本的解決有賴于各級政府和各有關部門協(xié)調一致的綜合整治。

    針對目前村鎮(zhèn)建設中存在的問題及其成因，可從思想觀念、土地產(chǎn)權、管理體制、經(jīng)濟發(fā)展模式、規(guī)劃編制與執(zhí)行等方面建立加強村鎮(zhèn)管理的基本策略和操作機制。

    （一）思想觀念方面1.樹立可持續(xù)發(fā)展的觀念從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度采取切實有效的措施，嚴格控制建設用地規(guī)模，集約開發(fā)并合理利用土地資源，走內涵式集約化的發(fā)展道路。堅決清除把發(fā)展經(jīng)濟與合理利用土地割裂開來的錯誤觀念和做法，杜絕土地開發(fā)利用的短期行為。

    2.樹立城市觀念在區(qū)、鎮(zhèn)、村、農村集體經(jīng)濟組織以及村民心目中牢固樹立城市的觀念，從大局出發(fā)，從建設現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)的高度出發(fā)，嚴格遵守城市規(guī)劃和土地管理制度。農村集體經(jīng)濟組織的各項活動要納入城市化的軌道。

    （二）土地產(chǎn)權方面1.加速集體土地國有化進程加快土地的國有化進程，尤其是城市建設用地的國有化。唯有如此，才能從根本上消除分散、低效的土地開發(fā)模式。在推行土地國有化進程中，應該考慮到各區(qū)、鎮(zhèn)、村的實際，分輕重緩急、有計劃有步驟地展開，與此同時，配套政策的研究與制訂工作也應緊緊跟上。對條件不成熟的集體土地實行保留征用制度，征用前仍由原單位按原用途使用，不得非法擅自合資、合作或轉讓。

    2.明晰土地產(chǎn)權關系以“明晰產(chǎn)權，明確權責”為目標，加緊制定和完善集體所有土地的規(guī)章制度，明確其規(guī)劃權、使用權、經(jīng)營權、收益權等一系列權利與責任。

    引入西方“土地開發(fā)權”的概念，解決城市化過程中規(guī)劃城鎮(zhèn)建設用地的開發(fā)利用與農村土地集體所有制的矛盾。

    （三）管理機制方面1.各級黨委和政府要把城市規(guī)劃和土地管理列入重要議事日程，建立“黨委領導、政府實施、綜合治理”的規(guī)劃國土管理責任制。

    2.把是否遵守規(guī)劃國土有關法規(guī)及規(guī)定作為考核各級領導班子的重要內容。各區(qū)、鎮(zhèn)要逐級與上級政府鑒定規(guī)劃國土管理目標責任狀，實行規(guī)劃國土管理“一票否決”制度。

    3.建設土地和建筑違法違章行為的轄區(qū)及部門管理負責制。

    （四）布局形態(tài)方面村鎮(zhèn)建設應向空間聚集的方向發(fā)展。村鎮(zhèn)建設一定要樹立市域產(chǎn)業(yè)結構分區(qū)體系的概念，遵循城市總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃所確定的城市功能組團布局結構的基本框架。

    1.對于城市化水平較市的鎮(zhèn)或村，應打破行政界線，樹立城市觀念，按城市分區(qū)或城市片區(qū)的要求統(tǒng)籌安排各類用地，以鎮(zhèn)或城市功能片區(qū)為單位集中配置工業(yè)用地和住宅用地，調整建設用地結構，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)，防止城市地區(qū)內的農村型土地利用方式，杜絕一戶一棟的建房模式，探討新的居住模式，促進鄉(xiāng)村型居住形態(tài)向城市型居住形態(tài)過渡。

    2.對于遠離城市建設區(qū)的村莊，應采取必要的扶貧政策的同時，應嚴格劃定鄉(xiāng)村建設用地控制范圍，禁止鄉(xiāng)村建設進一步蔓延和擴張，并整治、改造和合并鄉(xiāng)村居住點，改變零星、分散和相互混雜的鄉(xiāng)村建設布局形態(tài)，建立與城市化相適應的高效、集約的用地布局結構。

    3.對于那些生處于生態(tài)保護區(qū)內并對自然環(huán)境的保護構成威脅的村莊，則要堅決貫徹市委市政府“保護為主，異地發(fā)展”的原則，由政府采取行政手段，在一些發(fā)展條件較優(yōu)越的地區(qū)劃定新的發(fā)展區(qū)集中建設。

    （五）經(jīng)濟發(fā)展模式方面1.調整“三來一補”經(jīng)濟發(fā)展模式，削弱鎮(zhèn)、村及農村集體經(jīng)濟組織出租土地（或標準廠房）的市場需求，同時積極扶持地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育土地經(jīng)濟以外的新的經(jīng)濟增長點。

    2.政府牽頭建設暫住人口安置區(qū)，切斷農民私房出租的市場需求。

    3.要實現(xiàn)特區(qū)外農村真正意義上的城市化，就既要使當?shù)卮迕裾嬲�轉為城市居民，也要使數(shù)倍于當?shù)卮迕竦臅鹤∪丝谥械囊徊糠终嬲�轉為該鎮(zhèn)城市人口，吸引和鼓勵較高素質的技術人員、企業(yè)管理人員、投資者以及其它村鎮(zhèn)發(fā)展需要的人才在這里扎根落戶，從而改變目前當?shù)厝伺c外地人“油水分離”的狀況，使之逐漸融合成當?shù)氐氖忻裾�體。

    （六）規(guī)劃編制與執(zhí)行方面1.繼續(xù)完善規(guī)劃編制工作近幾年特區(qū)外的規(guī)劃編制主要集中在次區(qū)域層面，可操作性不強，難以指導具體的管理與決策。過去雖以鎮(zhèn)為單位編制過規(guī)劃，但大多深度不夠，也都未能通過審批。因此，未來特區(qū)外規(guī)劃編制的重點應放在分區(qū)規(guī)劃及法定圖則層次，加強規(guī)劃的可操作性。

    以總體規(guī)劃和次區(qū)域規(guī)劃確定的組團結構來編制分區(qū)規(guī)劃，必要時可打破鎮(zhèn)、村的行政界限，以加強組團內村鎮(zhèn)建設的協(xié)調管理。待條件成熟時可考慮對特區(qū)外圍行政區(qū)劃按城區(qū)的概念和規(guī)模進行細分。

    2.引導各級政府和村民支持規(guī)劃（1）充分調動地方政府和相關行政主管部門的積極性，使他們參與規(guī)劃的編制和實施，以減少規(guī)劃管理過程中的地方阻力。尤其在農村土地集體所有制條件下，取得鎮(zhèn)、村行政部門的支持是規(guī)劃實施的必要條件。

    （2）村鎮(zhèn)規(guī)劃直接涉及到村民的切身利益，因此應取得村民的支持與配合。規(guī)劃應通過多種方式征詢村民的意見，并在規(guī)劃中設身處地從村民的角度考慮未來村鎮(zhèn)發(fā)展的策略及其對服務設施的需求，以取得村民對規(guī)劃的支持。此外，為了使村民更好地理解和執(zhí)行規(guī)劃，規(guī)劃管理部門還將專門編制通俗易懂規(guī)劃實施手冊，發(fā)放到村民手中，使其對建設管理程序一目了然，便于按章辦事。

    （3）責成基層規(guī)劃管理部門——管理所按照規(guī)劃制定實施保障措施，并實行規(guī)劃實施目標責任制，使規(guī)劃成為管理者、開發(fā)者、以及村民之間的共同契約。

    結語如何在城市化進程中加強對村鎮(zhèn)建設的控制與引導，以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展是目前應當重點研究的課題。我市村鎮(zhèn)規(guī)劃的實踐表明：（1）村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的核心是土地管理，而現(xiàn)行的土地所有制的“雙軌制”及其與之緊密相關的鎮(zhèn)、村兩級行政體制是造成村鎮(zhèn)建設失控的根本原因；（2）建立與地方經(jīng)濟相適應的合理的產(chǎn)業(yè)結構是實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展以及農村城市化健康發(fā)展的前提；（3）對非建設用地的保護與控制是實現(xiàn)社會、經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)；（4）高瞻遠矚同時又因地制宜地區(qū)別對待不同發(fā)展階段的村鎮(zhèn)問題是始終不能放棄的基本原則；（5）以政府積極干預和引導的方式推動村鎮(zhèn)建設盡快與城市化進程同步是近期工作的主要手段；（6）建立科學的研究體系、民主的決策體系、高效的行政體系以及嚴密的法規(guī)體系是村鎮(zhèn)規(guī)劃得以有效實施的根本制度保障。

    參考文獻①深圳市城市規(guī)劃設計院：深圳市城市總體規(guī)劃，1996年，深圳；②王富海：經(jīng)濟體制轉型期的深圳總體規(guī)劃實踐，《城市規(guī)劃》1996年第6期③高煥喜：我國農村城市化問題芻議，《中國農村經(jīng)濟》，1995年第2期④中國社會科學院財貿經(jīng)濟研究所：中國城市土地使用與管理，1994年⑤鄭重：探索農業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化之路，改革，1995年第4期⑥韓亞珠，農村城市化道路的選擇，經(jīng)濟問題，1995年第1期