摘 要：重復建設存在于我國很多的領域，由于基礎設施對我國經(jīng)濟發(fā)展具有重要的基礎性作用，使得我國基礎設施建設中的重復性建設問題顯得越來越突出。要認識到基礎設施領域重復建設的嚴重性，從根本上改變原有的地方政府政績評價方式，完善當前的投資體制，加強資金管理和宏觀經(jīng)濟調控，從而逐漸控制以致消除基礎設施領域存在的重復建設問題，并總結各種經(jīng)驗教訓，以對我國“十二五”規(guī)劃以及今后一段時期我國基礎設施投資和建設有一定的幫助。

　　關鍵詞：基礎設施；重復建設；投資體制

　　金融危機爆發(fā)之后，中國政府果斷實施了4萬億的經(jīng)濟刺激計劃�；�礎設施建設投資具有較強正外部性，可以帶動經(jīng)濟發(fā)展，計劃投入占總投資的比重達到37.5%.根據(jù)2010年3月份國家發(fā)改委在兩會期間所提供的相關數(shù)據(jù)，基礎設施的建設投資調整到占23%，有較大幅度的減少，增加了民生、創(chuàng)新與生態(tài)方面的投資。應該說，這種投資變化從另一角度表明了我國基礎設施建設中存在著一定的重復建設問題。

　　1 重復建設的一般定義和合理認識

　　1.1 重復建設的概念

　　關于重復建設的定義目前沒有統(tǒng)一的說法。不過，人們一般認為，相同的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品在同一地區(qū)或者不同區(qū)域所達到的供給能力已經(jīng)超過了社會需求，但仍有新的投資不斷投入，結果造成生產(chǎn)和服務過剩，就產(chǎn)生了重復建設。

　　隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和投資力度的加大，重復建設現(xiàn)象不僅存在于工業(yè)、高新技術等領域，在基礎設施建設領域也有所顯露，而且有愈演愈烈之勢。

　　1.2 對重復建設的認識

　　重復建設在市場經(jīng)濟體制下是不可避免的，因為市場經(jīng)濟的最大特點就是競爭，有競爭就存在著重復。合理的重復建設對經(jīng)濟發(fā)展具有積極的推動作用，可提高我國經(jīng)濟增長的質量和發(fā)展速度。不合理的重復建設對我國經(jīng)濟發(fā)展會產(chǎn)生諸多不利影響。由于投資過旺，低水平重復分布，使得經(jīng)濟建設變成了盲目的、過度的、無效益的重復建設，造成資源的浪費，降低了資源配置效率。

　　2 基礎設施建設重點領域的重復建設分析

　　在基礎設施建設領域，重復建設的現(xiàn)象相當嚴重。雖然我國經(jīng)濟社會發(fā)展比較快，基礎設施建設可以適度超前，但脫離本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和發(fā)展實際而過分超前，就是一種不合理的重復建設。

　　2.1 拆毀性建設嚴重，造成大量資金、土地資源的浪費

　　拆毀性建設直接造成了短命建筑的產(chǎn)生。由于片面追求GDP的增長，地方政府不惜把建成不久的各種建筑設施或者住宅拆掉重建，原因很簡單，拆一次創(chuàng)造一次GDP，再建一次又創(chuàng)造一次GDP.當然，也有地方政府的短視、缺少科學規(guī)劃的原因。但是不管怎樣，都造成了大量的土地和資金的浪費，更是產(chǎn)生了大量的建筑垃圾—每年高達4億噸。

　　根據(jù)我國《民用建筑設計通則》，重要建筑和高層建筑主體結構的耐久年限為100年，一般性建筑為50-100年。而在我國一些大城市，建筑平均壽命卻只能維持25-30年。在一些中小城市，拆了建、建了拆的現(xiàn)象更為普遍，好多建筑壽命不足10年，甚至不足5年。反觀歐美等發(fā)達國家，其建筑設計使用年限同為50年，但平均使用壽命卻長得多。如英國、法國、美國的建筑統(tǒng)計平均使用壽命分別為125年、85年、80年，城市里“百年老屋”隨處可見。

　　2.2 飛機場、港口建設重復，布點稠密，利用率低，運輸能力嚴重閑置

　　在“珠三角”地區(qū)，分布著5家機場，相互之間的距離在200公里之內，都靠近香港，結果每家機場利用率都不高，其中珠海機場的利用率還不到10%，最后只能被拍賣；如今在“長三角”地區(qū)，在以上海為中心的300公里范圍內，僅大型機場就有4家，春運高峰時期上客率最高的時候也未超過60%.

　　近年來，港口建設方面，珠三角、長三角和京津環(huán)渤海地區(qū)的港口城市都制定了龐大的港口擴建計劃。僅渤海灣一帶，就有天津、大連、青島等地投資數(shù)百億元進行港口擴建。深圳、寧波、上海的擴建項目投資也都近百億，并紛紛打出成為“海運樞紐”的旗號。但是，在貨源增幅不大的情況下，這樣的超前建設港口，大幅增加了港口的吞吐能力，導致了競爭加劇和閑置。

　　2.3 道路交通重復建設難以解決，居民生活受到嚴重影響

　　合理的道路建設是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，并有利于資源的合理配置及提高資源的利用效率。然而，我國許多城市已透露出道路重復建設的跡象。例如：許多修建不久的馬路、人行道，常常會遭“開膛破肚”，有的甚至在一個地方出現(xiàn)多次反復掘路的現(xiàn)象。對剛建好或才建完不久的道路因某種原因（如安裝天然氣、下水道、光纜等）而造成道路不得不挖開或被占用而形成的建設是不合理的重復建設，造成了資源浪費和交通擁擠，影響人民的正常生活。并且，降低了資源利用效率以及固定資產(chǎn)投資效益。

　　2.4 電信業(yè)、網(wǎng)絡建設形成壟斷，重復建設資源浪費

　　最近幾年，我國電信業(yè)發(fā)展迅速，國家每年對電信業(yè)的投資約2000億元。然而，電信網(wǎng)絡存在嚴重的重復建設和資源浪費，光是鐵塔一項就浪費掉約240億元。比鐵塔投入浪費更嚴重的是干線光纜。從理論上講，有兩對光纖就足夠滿足需求，但事實上，遍布全國的省際光纜有近千對光纖。僅這一項重復建設，造成的浪費就約1000億元。另外，接入網(wǎng)方面的重復建設也很嚴重。由于歷史原因，我國接入網(wǎng)資源基本掌握在當?shù)匾患译娦牌髽I(yè)手中，沒有接入網(wǎng)的其他電信企業(yè)花四五百億元自建一個接入網(wǎng)。也就是說，如今的5大運營商有4家需要自建接入網(wǎng)，總共需要2000億元左右。而從使用角度講，有一個接入網(wǎng)就足夠。

　　2.5 各自為政重復建設，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、化工園區(qū)魚龍混雜

　　目前，我國已建成和規(guī)劃建設的各類化工園區(qū)以及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)約有四千家，經(jīng)國務院批準的只有232家。據(jù)不完全統(tǒng)計，各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積3.6萬平方公里，對10個省市的統(tǒng)計顯示，在458.1萬畝園區(qū)實際用地中，未經(jīng)依法批準的用地就達到314.6萬畝，占68.7%.園區(qū)的重復建設占用大量的土地、資金等資源，造成巨大浪費，還造成了嚴重的環(huán)境污染和能源消耗。而且，目前我國各類園區(qū)建設缺乏科學規(guī)劃，絕大部分不具備發(fā)展?jié)摿�和競爭能力，屬于低水平重復建設。

　　3 重復建設問題分析

　　重復建設存在于很多領域，體現(xiàn)出來的問題也是多方面的，但在基礎設施建設領域，問題更為嚴重。從我國現(xiàn)實情況來看，在基礎建設領域出現(xiàn)嚴重的重復建設問題，是多種因素共同作用的結果。

　　3.1 政府行為

　　首先，對地方政府領導考核制度不科學，主要是以GDP、財政收入多少等進行簡單的量化和比較。這使得地方政府領導片面追求GDP和財政收入，直接造成地方政府片面追求經(jīng)濟增長速度，大搞政績工程，追求短期效益、局部利益。

　　其次，存在經(jīng)濟壟斷，各級政府除了直接掌握投資資源，還掌握較大的經(jīng)濟權力和經(jīng)濟政策資源。地方政府通過運用財政資金、干預銀行信貸、指令國有企業(yè)投資等方式，直接推動開發(fā)區(qū)和城市建設項目投資，還通過提供土地、稅收減免和資金支持，為各項建設項目創(chuàng)造條件，在一定程度上加劇了重復建設。

　　3.2 投資體制

　　一方面，投資體制改革仍不到位，缺乏投資約束機制。長期以來，政府投資體制和領導任期制，使許多非市場因素介入投資行為。而且，投資效益評價指標落后，使許多根本沒有經(jīng)濟價值的項目獲得審批，再加上地方政府一心拉動當?shù)亟?jīng)濟，急功近利地追求政績，形成低水平的重復建設，造成大量無效投資。

　　另一方面，貸款管理體制缺乏對投資主體的約束。按照目前國家的規(guī)定，基本建設投資項目，自有資本金通常只要達到30%，其余多來自銀行貸款。也就是說，投資人只承擔30%的投資風險，而銀行卻要承擔70%的投資風險。這種責任和權利不對稱的格局對投資人的激勵強約束弱，很容易導致重復建設和投資過熱，埋下金融危機的隱患。

　　3.3 資金管理

　　預算內投資資金管理制度導致的重復建設。一是缺乏預算管理的績效評價體系，導致許多預算內投資項目都是國家投資、中央承擔風險、地方受益的項目，這種體制實際上在鼓勵地方政府爭項目、爭資金，搞重復建設。二是目前我國的預算內資金都是通過項目下達的，這種政策不可避免地導致地方政府通過上項目來爭奪國家的資金。

　　另外，從銀行的角度看，由于國有商業(yè)銀行改革不到位，貸款多追求短期賬面盈利，忽視長期風險，加上風險監(jiān)控體系尚未建立，使信貸擴張和投向缺乏制約，為重復建設提供了雄厚的資金支持。

　　4 重復建設的對策

　　4.1 優(yōu)化政府行為，提高主觀認識

　�。�1）完善領導干部政績考核制度。改變原有的以GDP增長速度為核心的干部政績考核制度，除了GDP增長速度、財政收入外，還要考核當?shù)鼐用袷杖�、生活水平、就業(yè)和社會穩(wěn)定情況，并將當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟結構優(yōu)化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展及可持續(xù)發(fā)展情況結合起來一并考核。

　�。�2）理順各級政府間利益分配關系，建立規(guī)范的轉移支付制度�？茖W測定地方財政公開開支的費用，通過各種專項撥款補助，支持西部地區(qū)和落后地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。另外，要避免各級政府的經(jīng)濟壟斷，加強對地方政府投資行為的監(jiān)督，以及對財政資金的嚴格審查。

　�。�3）提高各級政府官員的主觀認識。不合理的重復建設不僅造成了大量的資源浪費，加劇了資源約束，甚至惡化自然環(huán)境。還會加劇經(jīng)濟的過度波動，潛藏著巨大的金融風險和財政風險。重復建設還占用了大量耕地，對居民的正常生活造成影響。

　　4.2 完善投資制度建設，實現(xiàn)投資主體轉變，加快建立新的監(jiān)管機制

　　防止重復建設，根本之策是使投資決策者對投資經(jīng)營后果負最終責任。因此，要努力實現(xiàn)投資主體多元化。減少政府投資，擴大民間投資，逐步減少對民間投資進入的種種限制，使得投資決策的權力和責任對稱。基礎設施建設要盡可能吸收社會資金和外資參與，形成投資決策約束，避免盲目超前和重復建設。另外，應加快出臺相關的管理辦法，建立健全與投資行為有關的法律法規(guī)體系，建立和落實項目投資決策責任制，做到投資決策和監(jiān)管有法可依。

　　4.3 深化金融體制改革，完善資金管理制度

　　首先，要完善財政預算管理績效評價體系。在各種項目的建設中，把中央和地方政府的風險、利益統(tǒng)一起來。其次，進一步完善貸款管理體制。建立健全銀行內部監(jiān)督制約機制，完善銀行貸款審查機制，對貸款經(jīng)營過程實行全面的監(jiān)督管理。并要加強貨幣政策宏觀經(jīng)濟調控，防止因低水平重復建設而出現(xiàn)的呆賬、壞賬。

　　5 總結

　　重復建設是由多方面原因造成的，既有市場、管理上的原因，也有體制上的因素。但是重要的是改變這些體制原因，僅靠加強審批和一般性號召都是不能解決問題的�？梢�，解決基礎設施重復建設的問題是一個系統(tǒng)工程，涉及到社會經(jīng)濟的的各個方面，我們要在確保市場經(jīng)濟順利進行的前提下，完善管理制度，建立體制改革和創(chuàng)新。只有依靠這一系列的轉變才能有效解決重復建設問題，保證經(jīng)濟全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

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