在計劃經(jīng)濟時期，我國的城鎮(zhèn)土地使用制度，是對土地實行行政劃撥、無償無限期使用、禁止土地使用者轉(zhuǎn)讓土地的制度。

傳統(tǒng)的城市土地使用制度存在著許多弊端：

①不利于土地的合理利用；

②不利于正確評價企業(yè)的績效；

③有違按勞分配原則；

④不利于城市建設(shè)；

⑤產(chǎn)生不正之風(fēng)。

我國城鎮(zhèn)土地使用制度改革有一個發(fā)展過程。這個發(fā)展過程突出表現(xiàn)在下列五個方面：

①征收土地使用費；

②開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓；

③制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī)；

④修改憲法和土地管理法；

⑤制定全國性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。

（1）征收土地使用費。征收土地使用費起初是因為對外開放舉辦中外合資企業(yè)提出的。1982年深圳特區(qū)開始按照城市土地的不同等級向土地使用者收取不同標準的使用費。

1988年9月27日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，規(guī)定自1988年11月1日起施行。該條例指出，征收土地使用稅施行后，土地使用費改征土地使用稅。

（2）開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓。1987年下半年，深圳特區(qū)率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的試點，做法是國家出讓土地使用權(quán)及允許進行土地使用權(quán)抵押。

【例題】

在中國率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點的特區(qū)是（ ）。

A.上海 B.深圳

C.廈門 D.珠海

【答案】B

【解析】本題考查的是城鎮(zhèn)土地使用制度改革。在中國率先開展土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓試點的特區(qū)是深圳。參見教材P14。

（3）制定地方性土地使用權(quán)有償出讓、轉(zhuǎn)讓法規(guī)。1987年11月29日，上海市人民政府首先發(fā)布了《上海市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓辦法》。

（4）修改憲法和土地管理法。

1988年4月12日，七屆全國人大一次會議通過憲法修正案，刪去了憲法第十條第4款中不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。

1988年12月29日，土地管理法也作了相應(yīng)的修改。

2004年3月14日，十屆人大第二次會議通過了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。根據(jù)憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會第十一次會議通過了《關(guān)于修改（中華人民共和國土地管理法）的決定》，區(qū)分了“征收”和“征用”。

（5）制定全國性土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例。1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。對土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題作了明確規(guī)定。

1994年7月5日全國人大常委會通過了《城市房地產(chǎn)管理法》，該法明確規(guī)定“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”。并對土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓做了進一步的補充完善。

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準權(quán)限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨椤?

土地征收指國家依據(jù)公共利益的理由，強制取得民事主體土地所有權(quán)的行為。我國土地征收的前提是為公共利益。

土地征用是指國家依據(jù)公共利益的需要，強制取得民事主體土地使用權(quán)的行為。

征收和征用既有共同之處，又有不同之處。

共同之處：都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。

不同之處：征收的實質(zhì)是強制收買，主要是土地所有權(quán)的改變，不存在返還的問題。征用的實質(zhì)是強制使用，是有條件的使用權(quán)的改變，被征用的土地使用完畢，應(yīng)當及時返還被征用人，這是一種臨時使用土地的行為。

《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地進行征收。土地征收就是國家為了公共利益的需要，依法將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐膹娭剖侄巍?

因此，土地征收是土地所有權(quán)的改變，土地征用則是有條件的土地使用權(quán)改變。

《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的公共利益的范圍包括：

①國防和外交的需要；

②由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；

③由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；

④由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要；

⑤由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要；

⑥法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

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