實行土地用途管制是保護耕地的重要措施。土地用途管制是在依法認(rèn)定土地現(xiàn)狀用途的基礎(chǔ)上，編制土地利用總體規(guī)劃，明確土地的預(yù)期用途和土地使用條件，對土地用途的變化進行管制，嚴(yán)格控制農(nóng)用地，特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。確立土地用途管制制度的目的，是保障土地資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。土地用途管制制度的核心，是依據(jù)土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變進行嚴(yán)格控制。

（1）我國土地用途管制的目標(biāo)

①土地利用整體效率最大化

效率是指資源的有效使用和有效配置。土地作為稀缺的不可移動的資源，其有效配置可從兩個角度來考慮：一是從土地使用者角度，二是從社會或宏觀控制者角度。土地用途管制既考慮了每一個土地使用者的切身利益，又從宏觀上考慮了社會整體利益，從二者的結(jié)合上追求土地利用的經(jīng)濟效益目標(biāo)。

②保護耕地

當(dāng)前，保護耕地和保證糧食安全是我國最大的戰(zhàn)略任務(wù)。目前，我國土地用途管制的核心目標(biāo)是嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，實施耕地占補平衡，對耕地實行特殊保護，確保耕地總量動態(tài)平衡。

③消除土地利用中不利的外部影響

土地利用具有明顯的社會性和外部性，土地用途管制作為一種政府行為，可根據(jù)土地資源的自然特性、經(jīng)濟和社會條件，就要合理地劃分土地用途區(qū)，對每一用途區(qū)的土地使用類別、使用條件、使用強度等加以規(guī)定和限制，促進生態(tài)平衡，現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

（2）土地用途管制的特點

①強制性。我國實行的是社會主義公有制，土地用途管制正是基于土地的特性、土地國情、市場失靈及人口、資源、環(huán)境、發(fā)展的關(guān)系而提出的，通過強有力的行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等措施確保其實施，帶有明顯的強制性。

②系統(tǒng)性。土地利用系統(tǒng)屬于典型的自然一經(jīng)濟一社會復(fù)合系統(tǒng)，要保證其持續(xù)利用，需采取多種手段、從多個角度加以管制，并需多部門協(xié)作。只有加強系統(tǒng)管制，才能增加土地利用系統(tǒng)的自組織性和有序性，使土地利用系統(tǒng)的整體功能最佳。

③行政性。各級人民政府是實行土地用途管制的主體。要求必須由各級政府來實行土地用途管制，各級政府的土地管理部門具體代表政府行使用途管制權(quán)力。

（3）土地用途管制的內(nèi)容

①《土地管理法》科學(xué)地將我國土地分為三大類，即根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。

②《土地利用現(xiàn)狀分類》將我國土地，分12個一級類、57個二級類。其中，土地利用一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。

③國家對土地用途變更進行監(jiān)測。

④國家通過土地利用年度計劃和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可，嚴(yán)格限制新增建設(shè)用地，特別是耕地、林地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量。

⑤實行土地利用監(jiān)督管理。

⑥對違反土地利用總體規(guī)劃的行為進行嚴(yán)格查處等。